Programa Bolsa Família: operacionalização, integração e desafios à emancipação de famílias em situação de vulnerabilidade social

Abstract

A pobreza, que tem subjacente as desigualdades sociais, tem sido historicamente relatada a partir da renda. Contudo, ambos os fenômenos possuem caráter histórico-estrutural e multidimensional, constituindo-se importantes obstáculos ao desenvolvimento humano. O Programa Bolsa Família (PBF) representa, atualmente, a principal política do governo federal para redução da pobreza. Nesse sentido, o presente estudo teve como objetivo avaliar a operacionalização do PBF no município de Paula Cândido MG, sob os aspectos relativos à sua articulação com o Programa de Saúde da Família (PSF) e os relacionados à emancipação das famílias em situação de vulnerabilidade social, buscando perceber como a situação de pobreza interfere nas atitudes destes sujeitos perante a vida. Trata-se de um estudo transversal, descritivo e de abordagem quanti-qualitativa, realizado no período de junho a setembro de 2007. Fizeram parte do estudo os profissionais que possuíam alguma ligação considerada relevante com o PBF (n=8); os profissionais do PSF (n=31), com o intuito de verificar o grau de articulação entre os dois programas; e 116 indivíduos cadastrados no PBF (10%) beneficiários (n=72) e não-beneficiários (n=44) , selecionados aleatoriamente. Os instrumentos utilizados para coleta dos dados foram: 1) entrevistas semi-estruturadas realizadas no domicílio ou no local de trabalho dos entrevistados e 2) análise documental referente à legislação do PBF, ata do Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) e termo de adesão do município ao programa. Os questionários foram elaborados pela equipe coordenadora da pesquisa baseados: em estudos realizados por Cotta et al (2006a; 2006b), Gomes e Cotta (2006) e Campos Filho (2007); na concepção teórica de Amartya Sen (2001; 2000); e no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal utilizado no cadastro das famílias ao PBF, além da legislação pertinente ao PBF que define seu desenho e operacionalização. As entrevistas foram gravadas, após consentimento dos informantes, e transcritas, respeitando-se a pronúncia e a sintaxe utilizadas pelos entrevistados. Os dados quantitativos foram analisados no software SPSS versão 15.0; a análise de conteúdo proposta por Bardin (1977) foi utilizada para analisar os dados qualitativos. Analisando as diferentes concepções sobre pobreza e desigualdades sociais, verificou-se que, apesar do foco ainda manter-se na renda abordagem reducionista do problema a comunidade científica tem ampliado o olhar sobre tais fenômenos, a partir do entendimento de que se trata de um processo multidimensional e dinâmico, no qual o sujeito deve ser incluído para seu melhor entendimento. Quanto à operacionalização do PBF, em Paula Cândido eram realizados basicamente: o cadastramento e a atualização dos dados das famílias; a gestão dos benefícios e das condicionalidades. Assim, na prática, ainda existem muitas lacunas quanto à proposta da legislação pertinente ao programa. As dificuldades enfrentadas para realização de ações como visitas domiciliares e acompanhamento das famílias; desenvolvimento de ações complementares; realização de avaliação e fiscalização, além do controle social do programa e participação da comunidade, constituíram-se entraves ao alcance dos objetivos do PBF no município. Em relação à integração entre o PBF e o PSF, esta se mostrou incipiente, sendo a troca de informações entre os diferentes setores e atores sociais a principal forma de articulação observada. Contudo, o PSF e o PBF possuem alguns pontos de convergência importantes, quais sejam: ampla cobertura nacional; foco na família; relação estreita entre pobreza e saúde; e ainda as condicionalidades do PBF na área de saúde. No que diz respeito ao perfil socioeconômico das famílias cadastradas no PBF, verificou-se que tanto o grupo beneficiário, quanto não-beneficiário enfrentam condições adversas que limitam sua inserção e emancipação social, tais como: baixa escolaridade e qualificação para o trabalho, predominantemente agrícola; trabalho informal e mal remunerado; renda insuficiente para atender as necessidades básicas; e desigualdades de gênero. Todavia, para algumas famílias, o benefício concedido pelo programa era, praticamente, a única fonte de renda que recebiam de forma segura. Diante das adversidades presentes em seu cotidiano, a atitude das mulheres entrevistadas, variou desde o conformismo e desesperança, até o auto-reconhecimento de sua situação como sujeito no mundo, capaz de sonhar e acreditar na possibilidade de realização de seus anseios, utilizando suas habilidades e recursos para lutar por uma vida melhor. Esta, por sua vez, representava o fim almejado, e as entrevistadas possuíam consciência dos meios necessários para se atingir tal fim, e por vezes, reivindicavam estes meios, tais como: estudo, trabalho, renda, saúde, entre outros; meios que variavam desde aspectos materiais e biológicos, até afetivos e espirituais. Nessa perspectiva, alguns desafios à gestão local, que exigem mudanças de natureza institucional e organizacional foram observados, destacando- se a articulação e integração de diferentes setores e outros programas sociais (por exemplo, o PSF) com o PBF. Para que isso ocorra, é imprescindível: 1) a definição clara das atribuições de cada setor e programa; 2) a abertura ao diálogo entre estes, visando uma maior aproximação e compartilhamento de diferentes visões sobre a realidade, sobre os problemas locais e definição de novas estratégias de intervenção que ultrapassem a centralidade no aspecto monetário. Ademais, apesar de o PBF ter uma boa capacidade de focalização, ainda é significativo o número de famílias em situação de vulnerabilidade que não estão sendo contempladas com o recebimento do benefício e demais ações do programa. A aproximação entre os profissionais responsáveis pela implementação das políticas sociais e o público-alvo, pautada no exercício da humanização, acolhimento e cuidado, e comprometidas com o desenvolvimento das capacidades e habilidades dos sujeitos- famílias em situação de vulnerabilidade social, se faz necessária. Ressalta-se que, para enfrentar a pobreza são imprescindíveis ações multi e intersetoriais e de caráter estrutural, superando o risco de reduzir a intervenção em medidas assistencialistas e não emancipatórias.

The poverty, which has behind the social inequality, has been historically reported based on the income. However, both phenomena have a historical, structural and multidimensional character, being an important obstacle to human development. The so called Bolsa Família Program (BFP) represents, currently, the main policy of the federal government for the poverty alleviation. To that end, this present study had as a goal to evaluate the operationalization of the BFP in the city of Paula Cândido, Minas Gerais, Brazil, under the aspects related to its articulation with the Saúde da Família Program (SFP) and the ones related to the emancipation of families in a situation of social vulnerability, trying to notice how the situation of poverty interferes with the attitudes of these subjects towards life. It is a descriptive cross-sectional study, with a combined qualitative-quantitative approach, done during the period from July to September 2007. Professionals considered significantly related to the BFP (n=8), the SFP professionals (n=31) took part of the study, aiming to verify the degree of articulation between the two programs, as well as 116 individuals registered in the BFP (10%) beneficiaries (n=72) and non- beneficiaries (n=44) randomly selected. The used data collections instruments used were: 1) semi-structured interviews conducted at the interviewees home or workplace and 2) Document analysis on the Law of BFP, minutes of the Municipal Council of Social Welfare (MCSW) and termination of membership of the city in the program. The questionnaires were elaborated by the coordinator team of the research, based on studies done by Cotta et al (2006a; 2006b), Gomes e Cotta (2006) and Campos Filho (2007); in the theoretical conception of Amartya Sen (2001; 2000); and in the Single Registration for the Federal Government Social Programs used in the registration of the families in the BFP, as well as the BFP relevant legislation, which defines its design and operationalization. The interviews were recorded after consent of the informants and transcribed, respecting the spelling and syntax used by interviewees. The quantitative data were analyzed using the software SPSS version 15.0; the content analysis proposed by Bardin (1977) was used to analyze the qualitative data. Analyzing the different conceptions about poverty and social inequality, it was verified that, although the focus still remains on the incoming reductionist approach to the problem the scientific community has been expanding the view about such phenomena, from the understanding that it is about a multidimensional and dynamic process, in which the individual must be included for a better understanding. About the operationalization of the BFP, the only steps in Paula Candido were basically: the registration and updates on the families data, the benefits and conditionality management. Thus, in practice, there are still many gaps regarding the proposal of the relevant legislation of the program. The difficulties faced to perform actions such as home visits and follow-up of the families, development of complementary actions, completion of evaluation and monitoring, as well as the social control of the program and participation of the community, represented barriers to the achievement of the goals of the BFP in the city. Regarding the integration between the BFP and the SFP, it proved itself to be incipient, being the exchange of information between different sectors and social actors the main form of articulation observed. However, the SFP and the BFP have some important points of convergence, which are: broad national coverage, focus on the family, close link between poverty and health, and also the BFP conditionalities in the health area. Regarding the socioeconomic profile of the families registered in the BFP, it could be verified that both the beneficiary group and the non-beneficiary group face adverse conditions which limit their social integration and emancipation, such as: low education and low qualification for the work, predominantly agricultural; informal and poorly paid work, insufficient income to afford basic needs and unequal gender relations. Nevertheless, for some families, the benefit granted by the program was practically the only fixed income source. In the face of adversities present in their everyday, the attitude of the interviewed women ranged from the conformism and hopelessness to the self-recognition of their situation as world subjects, able to dream and believe in the possibility of carrying out their wishes, using their abilities and resources to fight for a better life. This represented their long-sought goal, and the interviewed women were conscious about the necessary means to achieve such goals, and sometimes claimed for these means, such as: education, work, income, health and others, means which ranged from material and biological aspects to affective and spiritual ones. From this perspective, some challenges to the local administration, requiring changes of institutional and organizational nature were observed, highlighting the articulation and integration of different sectors and other social programs (for example, the SFP) with the BFP. For this to occur, it is essential: 1) a clear definition of the responsibilities of each sector and program, 2) an open dialog between these latter, seeking a greater rapprochement and sharing of different views about the reality, the local problems and the definition of new strategies of intervention going beyond the central money issue. Furthermore, although the BFP has a good capacity of focusing, the number of families in situation of vulnerability who are not yet contemplated with the benefits and further actions of the program is still significant. The rapprochement between the professionals who are responsible by the implementation of the social policies and the target audience, based on the exercise of humanization, reception and care, and committed to improving the skills and abilities of the subject-families in situation of social vulnerability is required. It is important to highlight that, to face the poverty multi- and intersectoral actions as well as structural are required, overcoming the risk of reduction in the intervention in assistance and not emancipatory measures.