Dinâmica relacional da implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar nos Institutos Federais Brasileiros

Abstract

Nesta pesquisa, analisou-se a dinâmica relacional da implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) nos Institutos Federais (IFs), tendo como locus empírico o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Minas Gerais – Campus São João Evangelista (IFMG/SJE) e o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano – Campus Senhor do Bonfim (IFBaiano/SB). Buscou-se ampliar a compreensão sobre a operacionalização do PNAE nos Institutos Federais, identificar os atores envolvidos na efetivação do Programa e analisar suas relações, bem como descrever o contexto normativo que condiciona a execução do PNAE nessas instituições e identificar as barreiras que limitam sua operacionalização. A metodologia utilizada foi de cunho quali-quanti, entrevistas face a face, grupo focal e análise de documentos institucionais. O referencial teórico mobilizado para construir o quadro analítico envolveu a abordagem relacional com aspectos institucionais, sendo essas abordagens especificamente apropriadas para contemplar elementos da prática social e favorecer as análises dos processos sociais subjacentes à implementação de políticas públicas. Verificou-se com esta pesquisa que o IFBaiano Campus Senhor do Bonfim é uma instituição que, historicamente, vem buscando a aproximação com os agricultores familiares. Já no IFMG Campus São João Evangelista é recente a agenda das compras públicas; trata-se de um mercado em construção que conta com o auxílio de atores internos e externos. Constatou- se que os casos analisados apresentam dessemelhanças, ou seja, não têm o mesmo conjunto de normas, regulações e valores, e cada um produz efeitos distintos na operacionalização do Programa, porque condicionam, cada um à sua maneira, as interações entre os atores implementadores e, assim, induzem relações sociais de naturezas e configurações distintas. Nesse processo, as representações sociais exercidas pelos “burocratas” que atuam como gestores nos Institutos Federais e seus discursos sobre a execução ou não do Programa são elementos centrais que orientam, incentivam ou desmotivam o engajamento dos atores implementadores diante da operacionalização das políticas públicas. Outros elementos condicionantes dos comportamentos e motivações dos atores implementadores foram revelado9 com a instrumentalização empírica da teoria de embeddedeness. Portanto, as ações de implementação do Programa no IFMG/SJE e no IF Baiano/SB não foram determinadas pela configuração institucional da política pública, mas, sim, condicionadas pela gênese das instituições, assim como as redes de relações que sustentam tal configuração; pelas representações sociais dos burocratas implementadores do Programa; pelo modo como esses atores implementadores interagem entre si e pelas regras construídas para regular essa interação. Conclui-se que esses atores, as relações sociais e as normas condensam os principais elementos constitutivos da dinâmica social da operacionalização do PNAE. Dos pontos de vista teórico e analítico, o processo de operacionalização do Programa nos Institutos Federais pode ser influenciado, respectivamente, pela politics e pela policy. Então, a Politics merece atenção especial, porque é ela que diferencia e particulariza as experiências locais e é também ela que explica as dessemelhanças dos IFs. Logo, a implementação do Programa é instigada pela maneira como esses atores implementadores interagem entre si e, ainda, pelo modo que eles reproduzem no ambiente institucional suas concepções sobre a política pública e sobre o papel da instituição e desses implementadores diante do Programa Nacional de Alimentação Escolar.

The relational dynamics of the implementation of the National School Meal Program in Federal Institutes (IFs) were analyzed in this work. The empirical locus was the Federal Institute of Education, Science and Technology of Minas Gerais – São João Evangelista Campus (IFMG/SJE) and the Federal Institute of Education, Science and Technology of Bahia – Senhor do Bonfim campus (IF Baiano/SB). The proposal was to broaden the understanding about the operationalization of the National School Meal Program (PNAE) in Federal Institutes, to identify the actors involved in the implementation of the Program and to analyze their relations, as well as to describe the normative context that conditions the execution of PNAE in these institutions and to identify the barriers that limit its operation. The methodology used was of Quali-Quanti character, face-to-face interviews, focus group and analysis of institutional documents. The theoretical framework mobilized to build the analytical framework involved the relational approach with institutional aspects. These approaches were specifically appropriate to contemplate elements of social practice and to promote the analysis of the social processes underlying the implementation of public policies. It could be seen through this work that the IF Baiano Campus Senhor do Bonfim is an institution that has been historically seeking to get closer to family farmers. At the IFMG Campus São João Evangelista, the public procurement agenda is recent; it is a market under construction with the help of internal and external actors. It was found that the cases analyzed show dissimilarities, that is, they do not have the same set of rules, regulations and values, and each one produces different effects in the operationalization of the Program, because they condition, in their own way, the interactions between the implementer actors and, thus, induce social relations of different natures and configurations. In this process, the social representations performed by the “bureaucrats” who act as managers in the Federal Institutes and their speeches about the execution or not of the Program are the central elements that guide, encourage or discourage the engagement of the implementing actors in the application of public policies. Other conditioning elements of the behaviors and motivations of the implementing actors were revealed with the empirical instrumentalization of the Embeddedness Theory. Hence, the implementation actions of the 11 Program at IFMG/SJE and IF Baiano/SB were not determined by the institutional configuration of public policy, but, rather, conditioned by the genesis of the institutions, as well as the networks of relationships that support such configuration were conditioned for the social representations of the bureaucrats implementing PNAE, by the manner these actors interact with each other and for the rules built to regulate this interaction. It is concluded that these actors, the social relations and the norms condense the major constitutive elements of the social dynamics of the operationalization of the PNAE. From the theoretical and analytical points of view, the process of operationalizing Program in the Federal Institutes can be influenced by politics and policy, respectively. So, Politics deserves special attention, because it is what differentiates and individualizes local experiences and it is also it that explains the dissimilarities of the IFs. Therefore, the implementation of the Program is instigated by the way in which these implementing actors interact with each other, and also by the way in which they reproduce in the institutional environment their conceptions about public policy and about the role of the institution and of these implementers in the face of the National School Meal Program.